Au-delà du capital humain : pourquoi les politiques de développement se trompent de diagnostic

Depuis des décennies, les politiques de développement reviennent au même diagnostic : les pays n’investissent pas suffisamment dans leur population. Les systèmes éducatifs sont défaillants, les résultats en matière de santé stagnent, et les marchés du travail échouent à générer une accumulation significative de compétences. La solution, nous dit-on, est d’investir davantage. De manière plus efficace, plus cohérente, et dans les environnements appropriés.

Un récent rapport de la Banque mondiale suit étroitement cette logique. Il soutient que le capital humain ne se construit pas uniquement dans les écoles et les cliniques, mais aussi dans les foyers, les quartiers et les lieux de travail. Le problème ne serait donc pas seulement un sous-investissement, mais une fragmentation. Améliorer la coordination entre ces différents espaces permettrait alors de renforcer le capital humain, et par conséquent le développement.

C’est un cadre élégant. Mais il est incomplet.

L’approche centrée sur les « environnements » suppose que la contrainte principale réside dans la manière d’investir dans le capital humain. Elle ne considère pas que, dans de nombreux contextes, la contrainte déterminante pourrait être l’absence d’un engagement budgétaire soutenu pour investir dans ce capital.

Cela est d’autant plus frappant que le rapport lui-même observe que les résultats en matière de capital humain ont stagné, voire reculé, dans une majorité de pays à revenu faible et intermédiaire au cours de la dernière décennie, malgré des dépenses publiques continues et des réformes répétées. Ce constat suggère que la contrainte tient peut-être moins à l’organisation des investissements qu’à leur priorisation.

Car une question plus inconfortable reste posée : pourquoi les États continuent-ils à sous-investir dans le capital humain alors même qu’ils continuent d’extraire des ressources de leurs populations ?

Ce n’est pas un problème de coordination. C’est un problème structurel.

La pièce manquante : stabilité sans réciprocité

La pensée dominante en développement repose sur l’idée d’un contrat implicite. Les citoyens paient des impôts, respectent l’autorité de l’État, et en retour reçoivent des biens publics tels que l’éducation, la santé ou les infrastructures. Lorsque cette réciprocité s’affaiblit, une résistance devrait émerger. Du moins, c’est la théorie.

Dans une grande partie du monde, la réalité est différente. La fourniture de biens publics reste limitée, souvent inégale, parfois manifestement insuffisante. Les systèmes fiscaux continuent pourtant de fonctionner. L’extraction se poursuit. La résistance, lorsqu’elle apparaît, est fragmentée, épisodique ou rapidement absorbée.

Ce n’est pas une anomalie. C’est un schéma.

On peut appeler cela le paradoxe de la réciprocité fiscale : une situation dans laquelle les États maintiennent des systèmes d’extraction stables malgré un retour social limité, sans provoquer une résistance politique proportionnelle ou durable.

Une fois identifié, ce phénomène devient difficile à ignorer. Et il transforme notre lecture de l’échec du développement.

De l’échec de coordination à la logique d’allocation

L’approche centrée sur les environnements suppose que les gouvernements souhaitent investir dans le capital humain mais sont freinés par des problèmes de coordination entre secteurs, institutions et espaces. Corriger cette coordination améliorerait les résultats.

Mais si le problème n’était pas la coordination, mais l’allocation ?

Les budgets publics ne sont pas des instruments neutres. Ils reflètent des priorités. Et ces priorités ne sont pas toujours alignées avec la maximisation du développement humain. Les ressources sont réparties entre des demandes concurrentes : systèmes administratifs, structures de sécurité, infrastructures, service de la dette, et services sociaux.

La question centrale n’est donc pas de savoir si les États peuvent investir davantage dans le capital humain. Elle est de savoir s’ils sont structurellement organisés pour le faire.

Pour rendre cela visible, il faut adopter une autre grille de lecture. Une grille qui ne s’intéresse pas seulement aux résultats, mais à la manière dont les ressources sont allouées.

Mesurer le contrat social

C’est ici qu’une idée simple mais sous-utilisée devient puissante : le ratio du contrat social (SCR).

Le SCR pose une question fondamentale : quelle part des dépenses publiques est consacrée à des biens orientés vers les citoyens, comme la santé, l’éducation et la protection sociale, par rapport aux fonctions institutionnelles ou de préservation de l’État ?

Plutôt que de se concentrer uniquement sur l’amélioration des résultats en matière de capital humain, le SCR examine si les systèmes fiscaux sont conçus pour produire ces résultats dès le départ.

Dans de nombreux contextes, la réponse est préoccupante. Le capital humain n’est pas sous-financé parce qu’il est négligé. Il est sous-financé parce qu’il entre en concurrence avec d’autres priorités budgétaires, auxquelles il est souvent sacrifié, car elles sont plus directement liées au maintien de la structure de l’État.

Pourquoi cela change tout

Si les faibles résultats en matière de capital humain résultent d’un échec de coordination, alors de meilleures politiques, de meilleures données et une meilleure intégration intersectorielle constituent la solution.

Mais s’ils reflètent des équilibres fiscaux stables, c’est-à-dire des systèmes où l’extraction se maintient sans redistribution proportionnelle, alors le problème est beaucoup plus profond.

Dans ce cas, améliorer la coordination entre foyers, quartiers et lieux de travail peut affiner les marges, mais ne traite pas le cœur du problème. Ce cœur, c’est la manière dont les États allouent leurs ressources, et pourquoi ces schémas d’allocation persistent.

Ce n’est pas un problème technique. C’est un problème d’économie politique.

Repenser les politiques de développement

Rien de tout cela ne rend l’approche centrée sur les environnements inutile. Les foyers, les quartiers et les lieux de travail comptent évidemment. Là où les individus vivent et travaillent façonne ce qu’ils peuvent devenir.

Mais se concentrer uniquement sur les lieux de formation du capital humain peut masquer une question plus fondamentale : pourquoi ce capital n’est-il pas produit à grande échelle ?

Sans une théorie de l’allocation budgétaire, sans une analyse de la distribution des ressources et des mécanismes qui la soutiennent, les politiques de développement risquent de confondre des structures profondes avec de simples problèmes de mise en œuvre.

Le résultat est familier : de meilleurs cadres, des recommandations plus claires, et des résultats inchangés.

Au-delà du capital humain

La prochaine étape de la réflexion sur le développement n’est pas d’abandonner le capital humain. Elle consiste à le replacer dans les systèmes fiscaux qui le rendent possible ou qui le contraignent.

Cela implique de dépasser les questions de coordination et de capacité pour s’intéresser aux questions d’allocation et d’équilibre.

Non seulement :
• Où se construit le capital humain ?

Mais aussi :
• Pourquoi les systèmes échouent-ils à y investir, même lorsqu’ils en ont la capacité ?

En se concentrant sur les lieux de formation du capital humain, l’analyse risque de contourner la question essentielle : les structures fiscales existantes sont-elles conçues pour le produire à grande échelle ?

Tant que cette question ne sera pas affrontée, les politiques de développement continueront d’affiner leurs outils sans s’attaquer pleinement à la structure du problème.

Jo M. Sekimonyo
Économiste politique, Université Lumumba